La Belgique, une anomalie exemplaire ? Enquête au cœur d’un pays où l’échelle mobile des salaires existe toujours et fonctionne à merveille…

Par Stéphen Bouquin 

Dans ce second volet d’une trilogie sur la centralité des salaires dans la question sociale, je présente de manière relativement détaillée le système d’indexation automatique des salaires qui est toujours d’application en Belgique. La survivance d’une échelle mobile des salaire est devenu, à juste raison, l’objet d’une grande curiosité dans les milieux syndicaux européens, notamment français. Cet article est aussi une première version d’un article comparatif qui sera publié à l’automne dans la revue Transfer, éditée par l’ETUI dans le cadre d’un dossier consacré au retour de la question salariale … [1]

L’adoption du système d’indexation remonte aux années 1920 lorsque les commissions paritaires furent installées par branche d’activité suite à un mouvement d’agitation pour une augmentation des salaires dans un contexte de hausse inflationniste (Luyten, 1995 : 35 ; Bolle, 2013). Outre la longévité et la résilience du système belge, il est également particulièrement intéressant d’un point de vue économique puisque, contrairement au dogme de la spirale inflationniste salaires-prix, son application au cours de deux dernières années ne s’est nullement traduite par une poussée inflationniste supérieure aux autres économies de la zone euro. En effet, « malgré » l’indexation automatique, la Belgique est restée dans l’étiage d’un taux d’inflation analogue aux pays voisins, avec un taux de  12% au mois d’octobre, au moment du pic inflationniste qui frappait alors l’ensemble du continent européen, dépassant même 14% au Royaume-Uni.

 Tableau 1 – Evolution de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH)

On peut observer que l’inflation a dépassé les 10% en 2022 tant en Belgique qu’au Pays-Bas alors qu’elle oscillait autour de 8,5% dans la zone euro.

Fig. 1 – Inflation en Belgique (variation sur l’année précédente, en %)

L’indexation automatique ne s’est pas davantage traduite par une croissance amoindrie de l’activité économique, bien au contraire. En Belgique, après avoir subie une contraction de -5,3% en 2020 a vu le PIB se redresser en 2021 (+6,9%) , se maintenir à +3,2% en 2022 ; un niveau supérieur à l’Allemagne (+1,8 %) et à la France (+2,5 %), tout en étant légèrement inférieur au Pays-Bas (+4,3 %) et la zone euro (+3,4 %). En 2023, la croissance du PIB se maintenait toujours à 1,5%, un niveau supérieur à celui de la France (+0,1%) de l’Allemagne (-0,5%) ou de l’Italie (+0,2%), ces trois pays étant en situation de récession ou de quasi-récession[2].

Ces données macro-économiques quelque peu paradoxales du point de vue de la doxa monétariste nous invitent à examiner de plus près le système belge d’indexation et plus largement celui de la formation des salaires. Toutefois, pour en prendre toute la mesure, il est indispensable d’intégrer dans l’analyse les coordonnées structurelles de l’économie belge. Celle-ci préserve une activité industrielle considérable (environ 20% du PIB en 2022) tout en étant avant tout orientée sur l’exportation (2/3 du PIB). En effet, le total des échanges des biens et service avec l’étranger représente près de 90% du PIB contre 65% pour les Pays-Bas ou 50% pour l’Allemagne, alors qu’il ne dépasse guère 35% pour ce qui concerne la France [3].

2 – Un système d’indexation automatique, étendu et centralisé

Le système d’indexation belge répond à l’objectif d’ajuster de manière automatique les salaires et les prestations sociales (retraites et minima sociaux) à l’évolution générale des prix de manière à en préserver la valeur réelle et donc à maintenir le pouvoir d’achat.

Si cet ajustement est automatique, il n’est pas pour autant homogène car plusieurs mécanismes sont en application de manière simultanée. Ainsi, dans la fonction publique, la loi du 1^er mars 1977 organise un régime de liaison des salaires à l’indice des prix à la consommation lorsque celui-ci franchit le seuil de 2%. L’ajustement se fait de façon automatique avec un décalage de deux mois et s’applique également aux revenus de remplacement (retraites et minima sociaux). Dans le secteur privé, l’indexation s’est constitué sans base légale mais résulte d’une jurisprudence établie dans l’entre-deux guerres. Le système s’est institutionnalisé à partir de la négociation collective sectorielle et fut appliqué à la négociation d’entreprise qui a gagné en importance à partir des années 1970. Il existe des différences significatives quant aux délais d’ajustement et « l’indice pivot » (le taux d’inflation à partir duquel une partir duquel un ajustement doit s’éoprer). Dans certains secteurs ce dernier est établi à 1,1% tandis que d’autres commissions paritaires (de « branche) ont adopté le même indice de 2% que celui qui prévaut dans la fonction publique. Si quelques secteurs échappent à l’indexation automatique (activités sportives, institutions de crédit et de conseil aux entreprises et aux indépendants), dans l’ensemble, près de 97% des travailleurs bénéficient d’une indexation automatique et l’ensemble des allocataires sociaux également (bénéficiaires de l’assurance chômage et de l’aide sociale).

Tableau 2 – Estimation de la répartition des salariés selon les mécanismes d’indexation

Si la Belgique a maintenu l’indexation en période de « stagflation » comme ce fut le cas au début des années 1980, le gouvernement de centre-droit avait néanmoins imposé à trois reprises la suspension son application (les fameux « sauts d’index »), ce qui a imposé une perte nette de pouvoir d’achat d’environ 15% pour l’ensemble des travailleurs tous secteurs confondus. Alors que le projet initial fut d’abroger toute forme d’indexation automatique, le gouvernement s’est vu contraint de faire marche arrière afin de calmer les mobilisations syndicales très vigoureuses avec plusieurs semaines de grèves généralisées dans le secteur public en septembre 1983 et une longue période de grèves interprofessionnelles au printemps 1986.

Si la droite libérale et le patronat désiraient supprimer le système d’indexation automatique, sa suspension temporaire exprimait la volonté de ne pas attiser la vague de protestations et de grèves qui secouait le pays. Il faut rappeler que ce contexte du début des années 1980, la coalition gouvernementale composée de libéraux et de démocrates-chrétiens était mise sous pression tant sur le front social que sur le front sociétal avec une vaste mobilisation pacifiste contre le placement de missiles Cruise et Pershing II. La combinaison de la mobilisation syndicale et pacifiste avait poussé la confédération syndicale chrétienne à questionner ses liens organiques avec la démocratie chrétienne, à cette époque encore hégémonique en Flandre.

En 1987, après avoir passé cinq ans dans l’opposition, la social-démocratie (tant son aile flamande que francophone) retourne au gouvernement ce qui marque un coup d’arrêt dans les réformes néolibérales. Plusieurs chantiers de réformes s’imposent néanmoins car l’économie Belge était déjà parmi les plus internationalisées de l’OCDE, ce qui faisait du « coût du travail » un enjeu macro-économique central [5]. Ceci conduit la nouvelle coalition de centre-gauche au pouvoir à mettre en place un système de veille sur l’évolution des salaires via l’adoption de la « Loi sur la sauvegarde de la compétitivité des entreprises » (1989). Cette loi-cadre conférait au Conseil Central de l’Economie [6] la responsabilité de suivre de près l’évolution des salaires en comparant le cas de la Belgique avec ses principaux partenaires commerciaux, à savoir l’Allemagne, les Pays-Bas et la France.

Outre la mise en place de cette veille comparative sur la formation des salaires, le gouvernement initie une politique de soutien à la compétitivité des entreprises via des exonérations de cotisations à la sécurité sociale, ciblée sur les secteurs orientés sur l’exportation, puis dans un second temps, sur les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre (Bouquin, 2001 : 69-91)[7].

En 1993, peu après le Traité de Maastricht (1992) et la mise en place de l’UEM et les célèvres critères de convergence, le gouvernement de centre-gauche tente d’imposer une réforme globale du système de protection sociale afin de réduire de manière structurelle le coût salarial tout en favorisant la fléxibilisation du marché de l’emploi. Mais une vague de grèves interprofessionnelles en front commun syndical (FGTB et CSC) contraint le gouvernement de reculer sur un certain nombre de mesures excepté le blocage des salaires pour les années 1994-1995. Cet épisode annonce un vrai tournant qui va s’opérer en 1996 lorsque la majorité gouvernementale de centre-gauche adopte une loi-cadre qui introduit une « norme salariale » bisannuelle qui plafonne les hausses de salaires négociées au niveau interprofessionnelle, des secteurs comme à l’échelle des entreprises.

Pour les organisations syndicales, la norme salariale représente un carcan qui entrave la libre négociation salariale. Mais pour le patronat, il représente un encadrement nécessaire de la négociation collective qui doit empêcher une dérive inflationniste des salaires (wage drift). La fixation de la norme salariale résulte d’une délibération au sein du Conseil Central de l’économie sur base de rapports technique produits par des experts économiques représentants les acteurs sociaux. En cas de désaccord entre ceux-ci, le gouvernement peut fixer unilatéralement la norme salariale. Celle-ci agit de manière préventive puisque les augmentations de salaire devront être négociés à l’intérieur d’une fourchette dont le plancher est constitué par l’ajustement à l’inflation et les hausses barèmiques tandis que le plafond correspond à la moyenne pondérée des hausses salariales anticipées chez les trois principaux partenaires commerciaux que sont la France, l’Allemagne et les Pays-Bas (Lamas, 1997).

Il convient néanmoins de souligner que cette norme salariale est désormais appliquée depuis plus de 25 ans et qu’elle a profondément modifié le système de « concertation sociale » – une terminologie « belge » qui intègre, à l’inverse du « dialogue social », la possibilité d’une négociation conflictuelle. La norme salariale a eu pour effet d’institutionnaliser un niveau interprofessionnel de négociation sur les salaires là où celles-ci existaient principalement au niveau des secteurs et des entreprises. En effet, durant la seconde moitié du 20^ème siècle, les accords interprofessionnels ou les conventions collectives nationales (fédérales) concernaient avant tout des questions de temps de travail, de flexibilité, les conditions de licenciements collectifs, de conditions de travail ou encore le droit de grève et le droit syndical.

Même si l’année de 1996 marque un tournant dans le système des relations collectives de travail, ce tournant a été opéré en assurant le maintien du système d’indexation automatique pour le secteur privé comme pour la fonction publique, les bénéficiaires des minimas sociaux et les retraités. Il exprime la puissance sociale et institutionnelle d’un mouvement syndical maintenu tout au long des années de crise et de chômage de masse et cadenasse en quelque sorte le rapport de force entre capital et travail.

Il est certain que ce système, à la fois centralisé et suffisamment ajustable suivant la conjoncture, a consolidé une solidarité salariale interprofessionnelle et façonné une cohésion sociale à l’échelle du pays. Rappelons que la Belgique est un pays fédéral polarisé par des tensions communautaires et linguistiques récurrentes et il n’est donc pas exagéré de considérer que cette norme combiné à l’indexation automatique a contribué au maintien d’une protection sociale intégrée à l’échelle fédérale et des relations collectives de travail structurées à l’échelle de l’ensemble des entités fédérées [8].

Depuis la mise en application de la norme salariale en 1996, une sorte de « grande messe » de négociation tripartite s’organise tous les deux ans avec autour de la table les confédérations syndicales socialistes (FGTB), social-chrétiennes (CSC) et libérales (CGSLB), les fédérations patronales d’autre part ainsi qu’une représentation gouvernementale.

Deux périodes peuvent être distinguées depuis l’instauration de la norme en 1996. Une première séquence correspond aux années de croissance (1996-2007) au cours de laquelle la norme salariale oscillait entre 4 et 6% sur une base bis-anuelle. La deuxième séquence s’inscrit dans le prolongement de la crise financière de 2008 et sera marqué par une compression des hausses de salaires. Si l’accord dit « exceptionnel » de 2008 prévoyait encore des marges de négociation d’augmentations salariales (+ 0,9 % en 2009 ; + 3,5 % en 2010) mais par la suite, les négociations ont rarement reçu l’assentiment des organisations syndicales, amenant dès lors le gouvernement fédéral à imposer une norme de modération salariale contestée par les organisations syndicales. Comme le rappellent Bernard Conter et Jean Faniel dans leur article sur la Belgique, parue dans le n°180 de Chronique Internationale de l’IRES (2022 ; pp. 24-27)

• le projet d’accord interprofessionnel de 2011 (+ 0 % en 2011 ; + 0,3 % en 2012) fut rejeté par la FGTB, la CGSLB et les centrales d’employés de la CSC[9];
• en 2013, le front commun syndical FGTB-CSC-CGSLB rejettent un accord interprofessionnel qui ne prévoyait un blocage des salaires pour les années 2013 et 2014 ;
• le projet d’accord de 2015 (+ 0 % en 2015 ; + 0,8 % en 2016) fut rejeté par la FGTB ;
• par contre, l’accord de 2017 est signé par les trois confédération syndicales CSC-FGTB et CGSLB malgré la faiblesse de la marge salariale (+ 1,1 % en 2017 ; + 1,1 % en 2018) ;
• le projet d’accord de 2019 (+ 1,1 % pour 2019 et +1,1% 2020) est rejeté par la FGTB, mais accepté par la CSC et la CGSLB ;
• un accord est conclu en 2021 bien qu’il ne prévoit qu’une marge salariale faible (+ 0,4 % pour 2021-2022) et la possibilité pour les entreprises ayant obtenu de bons résultats durant la crise sanitaire d’accorder une prime « Corona » unique de maximum 500 €.

Il est à noter qu’une révision de la Loi de 1996 a été opérée en 2017 en renforçant le caractère préventif et impératif du dispositif via l’introduction de mécanismes maintenant l’évolution des salaires de la Belgique en deçà de ceux des pays de référence que sont l’Allemagne, la France et les Pays-Bas (Conter et Faniel, 2018 : 14).

Mais cette approche préventive a également contribué à relancer la controverse sur le calcul de la norme. Dès lors que les principaux pays (Allemagne, France et Pays-Bas) modèrent fortement les salaires, « l’handicap salarial » de la Belgique s’accroît, ce qui induit dès lors un freinage des hausses tolérées par la norme. Ceci fait dire aux secteurs les plus critiques du mouvement syndical, tant du côté de la FGTB que de la CSC, que les dès sont doublement « pipés » : la modération des pays voisins induit une spirale régressive tandis que les modalités de calcul se basent sur des moyennes nationales (salaire moyen et médian) ce qui laisse de côté les écarts de productivité.

Cette analyse critique de la norme salariale est partagé par les militants et les responsables de certaines centrales professionnelles, tant du côté de la FGTB que de la CSC. Elle est également nourrie par le sentiment prévalant dans les secteurs et les entreprises où les syndicats sont toujours solidement implantés que la norme est une sorte de camisole alors que le rapport de force sur le terrain et la situation financière de certaines entreprises  permettrait d’obtenir des hausses de salaire significatives. En même temps, depuis l’instauration de la norme salariale, les négociations à l’échelle des entreprises (consécutive aux négocitations interprofessionnelles et sectorielles) ont toujours donné lieu à des mesures ciblées d’augmentation du pouvoir d’achat, notamment via des chèques-repas, des chèques-mobilité ou d’autres dispositifs exonérés fiscalement (et donc sans cotisations à la sécurité sociale).

L’existence de la norme salariale a également eu pour effet de centraliser et de verticaliser la formation des salaires du haut vers le bas (du niveau interprofessionnel vers les secteurs et les entreprises). Pour les secteurs où les forces syndicales sont historiquement plus faibles (agroalimentaire, hôtellerie-restauration ou encore le secteur associatif et non-marchand), la norme a permis de mettre en application des hausses salariales que les syndicats n’auraient pas forcément été en mesure d’arracher par la seule mobilisation collective.

Signalons enfin que l’existence d’un système d’indexation doublé d’une norme salariale a sans doute contribué à la cohésion d’un pays fédéralisé traversé par des clivages communautaires et linguistiques opposant la Flandre et la francophonie (Région Wallonne et Région Bruxelles-capitale bilingue).

En résumant, on peut dire que le système d’indexation automatique se singularise par sa longévité et son étendue. Celle-ci ne peut se comprendre sans intégrer dans l’analyse trois faits structurants : primo, l’existence d’un taux de syndicalisation parmi les plus élevés en Europe, stable depuis les années 2000 et gravitant autour de 55% ; deuxio, l’existence d’un taux de couverture conventionnelle très élevé, de l’ordre de 97% ; tertio, le maintien d’une activité gréviste un niveau relativement élevé.

Tableau 5 – Nombre de jours de grève par 1000 travailleurs (2008-2022)

En Belgique, la conflictualité sociale est non seulement une réalité concrète mais celle-ci s’inscrit dans une configuration où l’antagonisme structurel entre capital et travail contient à la fois une dimension très institutionnelle tout en se manifestant sur le plan social.

Si la Belgique a préservé un système complexe mais étendu d’indexation automatique tout en se dotant de mécanismes évitant une spirale inflationniste des salaires, cette équilibre fragile et sous tension est loin d’être une anomalie mais exprime tout simplement l’existence d’un rapport de force entre travail et capital maintenu à un niveau encore relativement favorable au monde du travail. Nous verrons dans le point suivant qu’elle recèle des vertus aujourd’hui ignorées par la doxa économique monétariste et néo-classique.

3 – La crise inflationniste et les mesures gouvernementales.

La Belgique a connu, comme la plupart des pays de l’UE pendant vingt mois plusieurs confinements et périodes de mise à l’arrêt partiel de l’économie. L’inflation a augmenté progressivement dès novembre 2021 et a culminé à 13% au mois d’octobre 2022. Comme le montre la figure 2, la hausse des prix énergétiques a débuté en novembre 2021, donc bien avant la guerre en Ukraine.

Fig 2 – IPCH et ses composants en % de l’inflation totale

Pour la Banque Nationale de Belgique et suivant ici le rapport du Conseil Central de l’Economie, la hausse du prix des biens énergétiques est à la fois le résultat de la vigoureuse reprise économique à l’issue de la pandémie, et la conséquence d’une anticipation sur d’éventuelles pénuries renforcée par des agissements spéculatifs sur la tarification énergétique (BNB, 2023 ; CCE, 2023). Mais la hausse des prix des biens énergétiques n’est pas la seule cause de la poussée inflationniste de 2022. Les aides financières dispensés pendant la pandémie et la mise à l’arrêt partiel des économie ont généré un surplus d’épargne qui s’est traduit par un choc de la demande qui s’est répercuté sur les prix, d’abord des biens de consommation puis des biens intermédiaires. La désorganisation des chaînes d’approvisionnement a suscité une hausse des prix sur l’ensemble des marchés des biens intermédiaires et des matières premières tandis que la flambée des prix énergétiques a fini, avec un certain retard, par se répercuter sur les prix du marché des services. L’évolution de l’indice des prix de biens intermédiaires et des biens de consommation indique que les premiers ont connu une hausse bien supérieure aux second et ont commencé à converger que vers la fin de l’année 2023.

Fig 3 – Evolution de l’inflation des biens de consommation (100= 2019) [Eurostat]

Fig 4 – Evolution de l’inflation sous-jacente (total moins énergie) [Eurostat]

Comparée à d’autres pays, la Belgique a connu une hausse inflationniste supérieure à la France et à l’Allemagne mais inférieure au Pays-Bas. Cet écart est dû en grande partie à une hausse plus forte des prix du gaz et de l’électricité. Si les mesures du gouvernement français ont jugulé la hausse des prix grâce au bouclier tarifaire pour les ménages et les PME, il fut très couteux sur le plan budgétaire puisque les subventions aux fournisseurs en compensation au blocage des prix représentent à eux seuls l’équivalent de 1,4% du PIB.

La Belgique a quant à elle opté pour un policy mix, en appliquant le système d’indexation comme amortisseur structurel pour préservation du pouvoir d’achat tout en accordant une aide forfaitaire de 110 à 200 euros pour les ménages, une réduction de la TVA de 21% à 6% sur la facture des particuliers, l’extension de la tarification sociale et l’émission de chèques énergétiques ciblés pour les indépendants et les PME. L’un dans l’autre, le coût de ces mesures est resté assez modeste, équivalent de 0,7% du PIB, ce qui représente une dépense fiscale supérieure à celle des Pays-Bas (0,3%) et de l’Allemagne (0,3%) mais bien inférieure à celle de la France (1,4%).

4 – De la sauvegarde du pouvoir d’achat à la préservation de la demande intérieure

On peut donc faire le  constat que le pouvoir d’achat des ménages a été protégé contre la hausse des prix. Certes, le revenu disponible net a baissé légèrement de 1,3% en 2022 (et de 2,5% si on y inclut les années Covid, donc de 2020 à 2023) mais globalement, le pouvoir d’achat a été préservé principalement grâce au système d’indexation automatique. Si l’indexation des salaires de +8% a été retardé d’un an pour une grande partie secteur privé, à partir de 2023, la perte de pouvoir d’achat a été compensée de manière à se rapprocher de l’évolution globale de l’inflation comparée au seuil de 2019 [10].

Fig 5 – Intervalle entre taux d’inflation et indexation dans le secteur privé

Fig 6 – Indexation des salaires suivant les différents mécanismes

 Fig 7 – Evolution du revenu disponible des particuliers (salaires, retraites, minima sociaux)

En additionnant les actifs (5,5 millions de travailleurs pour le secteur privé et la fonction publique) et les adultes inactifs (3,7 millions, soit retraités, soit au chômage ou allocataires de divers minima sociaux) on peut constater que plus de 8 millions d’habitants sur un total de 11 millions disposent de revenus qui sont automatiquement ajustés au coût de la vie lorsque ce dernier augmente. Il n’est pas inutile de rappeler qu’il s’agit là d’un trait marquant d’une société salariale doté d’amortisseurs sociaux qui continuent à produire des effets « contre-cyclique » ay niveau économique. Au moment où d’autres pays ont été confronté à un reflux de la demande solvable suite à la hausse des prix et une baisse des salaires réels, le gouvernement belge a opté pour une sauvegarde du pouvoir d’achat et la préservation de la demande solvable, ce qui a permis à l’économie belge d’éviter la récession.

Tableau 6 – Evolution trimestrielle du PIB (Belgique – France – Allemagne, Pays-Bas)

Qu’en est-il alors des marges des entreprises et de la profitabilité de leur activité[11] ? Notons en premier lieu que malgré la hausse des prix de revient (biens intermédiaires et biens énergétiques), le taux de marge des entreprises en Belgique a connu une forte croissance fin 2021 qui s’est maintenu au cours de l’année 2022. Une analyse comparée (CCE, 2023 : 52) indique que le taux de marge des entreprises s’est globalement très bien maintenu tout au long de la période de 2020-2023, oscillant entre 42 et 44% là où il subit un recul important en France (de 37% à 32%) et un tassement de 45 à 42% en Allemagne.

Fig 8 – Evolution du taux de marge brut des entreprises non financières

 Figure 8 – Evolution du taux de profit moyen des entreprises non-financières

Sur une période plus longue, le taux de marge (excédent brut d’exploitation / valeur ajoutée) des entreprises non financières a connu un accroissement graduel. Au niveau de la profitabilité moyenne des entreprises non-financières, il faut constater que la profitabilité reste en-deçà de la Belgique, de l’Allemagne et des Pays-Bas .

Figure 9 – Evolution du taux de marge ENF (2000-2022)

Ces données sont peu discutées dans la presse économique mais rarement ignorées lors des délibérations entre acteurs sociaux au sein des instances tel que le Conseil Central de l’Economie. Elles permettent néanmoins de comprendre pourquoi y compris le patronat n’a pas fait de la suppression de l’indexation automatique un cheval de bataille. Force est de constater que l’indexation combiné à la norme salariale a nullement érodé la compétitivité des entreprises et la profitabilité de leur activité.

Bien sûr, en ce qui concerne les années post-COVID-19, les entreprises ont bénéficié d’un effet aubaine grâce à la reprise de l’activité économique et c’est seulement en 2023, lorsque l’indexation qui a été appliqué que cette dernière a pu avoir eu un impact sur les prix d’acquisition et les coûts de production.

Mais cet effet a été étalé dans le temps et s’est concrétisé dans un environnement économique où l’activité économique nationale s’est maintenue à un niveau supérieur à celui de la France et de l’Allemagne. N’oublions pas que la Belgique est à la fois une économie ouverte fortement dépendante des exportations, mais aussi un marché intérieur relativement étendu avec 11 millions de consommateurs, un taux d’épargne élevé (oscillant entre 17% et 23% du PIB) et une infrastructure économique dynamique avec le port d’Anvers et un grand nombre d’industries de pointe.

Ceci invite à appréhender le système d’indexation des salaires sans a priori idéologique mais comme un outil de gouvernance macro-économique aux effet contre-cycliques. Il est à noter que ce constat fait aujourd’hui consensus au sein du conseil d’orientation de la Banque Nationale de Belgique, du bureau fédéral du plan et du Conseil Central de l’Economie[12].

5 – La politique gouvernementale et les orientations défendues par les acteurs sociaux

La coalition gouvernementale de centre-gauche, au pouvoir depuis 2019, a adopté une politique prudente qui consistait à préserver le mécanisme d’indexation automatique doublée d’une action visant à modérer les prix des biens énergétiques. Si l’aile droite du gouvernement, surtout du côté francophone, a continué à questionner l’indexation, dans les faits aucune mesure de suspension de celle-ci n’a été tentée. Les confédérations syndicales ont appuyé le maintien de l’indexation en exprimant leur refus d’un indexation forfaitaire ou un « saut d’index » (Note Bureau FGTB, 7 avril 2022, Note Bureau CSC, 12 avril 2022).

Au début de l’été 2022, le groupe d’experts du CCE a rendu un rapport qui donne le ton : les bénéfices des entreprises (excédent brut d’exploitation/taux de marge) se sont maintenus à des niveaux supérieurs comparé aux pays voisins. Ils avancent comme explication le fait que les entreprises à haute intensité capitalistique ont subi en moindre mesure la hausse des prix énergétiques tandis que les entreprises à haute intensité énergétique éprouvent moins les conséquences d’une hausse du coût salarial/main d’œuvre. L’indexation étant appliqué avec un certain décalage, la hausse des couts de main-d’œuvre a surtout été ressentie en 2023. En même temps, selon les experts, le marché intérieur (bâtiment, biens de consommation et services) ont maintenu un dynamisme suffisant pour amortir l’impact de cette indexation. Ains, en 2023, l’économie belge a su préserver une croissance de 1,4% là où la zone euro a connu une contraction de 0,1% (-0,7 pour les Pays-Bas, -0,3 pour l’Allemagne et la France).

Selon le rapport de la Banque Nationale de Belgique, la consommation intérieure s’est maintenue tout au long de l’année 2022-2023 grâce au mécanisme d’indexation. L’OCDE abonde dans le même sens en considérant que la politique gouvernementale d’investissement et le système d’indexation automatique ont soutenu l’activité économique, ce qui a eu pour effet indirect de préserver les recettes fiscales. Fin 2022, la fédération des employeurs FEB-VBO était encore très pessimiste dans ses prévisions et annonçait l’entrée en récession de l’économie belge (Note Bureau FGTB, 12 juin 2023). Mais pour la FGTB, ces annonces alarmistes n’avait aucune raison d’être puisque l’évolution des coûts de main-d’œuvre réels est resté en deçà des prévisions établies au cours de l’année 2022.

Ainsi, fin 2022, « le surcoût salarial » à l’égard des pays voisins atteignait en réalité 1,2% contre 3% prévu initialement, tandis qu’en 2023, il n’avait guère dépassé 1%, là où les prévisions annonçaient un surcoût de 3,2%. Etant donné que la Banque Nationale de Belgique prévoit pour les années 2024-2025 un rattrapage salarial en Allemagne et au Pays-Bas, et moindre mesure en France, cela n’a pas beaucoup de sens d’évoquer un déficit de compétitivité des entreprises belges.

Le surcoût salarial correspond à l’écart entre la hausse des coûts du travail en Belgique et les pays voisins. En 2019, celui-ci était de -0,4% (en faveur de la Belgique). Entre 2020 et 2022 le coût du travail a davantage augmenté en Belgique avec 0,8%. Pour les années 2023-2024 ce surcoût atteindrait 1,3% mais cet handicap devrait être résorbé grâce à une hausse salariale chez les pays voisins. Compte tenu d’un handicap de coût du travail négatif (-0,4 %) à la fin de l’année 20, le handicap de coût du travail sera de 1,7 % à la fin de l’année 2024. Ce chiffre est trois fois inférieur à l’estimation faite par le CCE il y a un an. À l’époque, le handicap du coût du travail était supposé s’élever à plus de 5 %.

Les confédérations syndicales FGTB et CSC partagent le point de vue que la compétitivité s’est maintenue grâce à la productivité élevée des travailleurs belges tant du côté de l’industrie que les services. En Belgique, le PIB par heure travaillée demeure parmi les plus élevées des pays de l’OCDE, ce que les analyses comparées prennent rarement en compte. Dès lors que les comparaisons des coût salariaux intègrent dans leur calculs les effets des réductions de cotisations sociales à la sécurité sociale et l’apport des subventions salariales pour certains catégories, la Belgique accuse non pas un surcoût salarial mais un déficit de près de 6% sur la période 2013-2023 (Note pour le Bureau fédéral FGTB, 12 juin 2023). Dit autrement, les modalités de calculs de la norme salariale évacuent à la fois la productivité et omettent de prendre en compte les réductions de cotisations sociales.

Les rapports techniques de la Banque Nationale de Belgique et du Conseil Central de l’Economie sur l’évolution des prix démontrent également que le système d’indexation n’a pas eu d’effet inflationniste[13]. L’IPCH a reflué, passant de 8% en janvier 2023 à 0,1% en octobre 2023 pour ensuite remonter progressivement à 3% début 2024. Cela signifie que la hausse des salaires liée à l’indexation ne s’est pas répercuté sur les prix des biens mais que les entreprises ont réussi à amortir cette hausse grâce au maintien de l’activité tout en concédant une légère compression du taux de marge qui est passée de 44% à 41% en moyenne globale et de 48% à 42% dans l’industrie (Rapport CCE sept 2023, p.52).

La négociation d’un nouvel accord interprofessionnel pour les années 2023-2024 n’a pas donné lieu à de fortes tensions sociales. Pour le comité technique du CCE et le gouvernement, il était hors de question d’envisager une hausse des salaires par-dessus l’indexation de 8% qui venait d’être appliqué aux travailleurs du secteur privé. Si la marge salariale était encore de 0,4% en 2021-2022, elle devait forcément rester égale à 0%. Toutefois, au vu du nombre d’entreprises ayant réalisé des  bénéfices au cours des années 2021-2022, le gouvernement a concédé la possibilité de négocier à l’échelle des entreprises une prime forfaitaire de pouvoir d’achat. La prime pouvoir d’achat ne sera possible que dans les entreprises qui ont obtenu des bons résultats en 2022. La notion de « bons résultats » sera à définir lors de négociations au niveau sectoriel et de l’entreprise. Les termes « bénéfices élevés » et « bénéfices exceptionnellement élevés » en 2022 devront également être définis, puisqu’ils déterminent le montant maximal de la prime, respectivement de 500 et 750€ par an et par travailleur. La prime pourra être octroyée jusqu’au 31 décembre 2023, distribuée sous forme de chèque valable jusqu’au 31 décembre 2024. L’accord prévoit également une hausse du salaire minimum[14] qui correspond au revenu minimum mensuel moyen garanti (RMMMG). Alors qu’il s’élevait à 1658,23€ en 2021, il est passé à 1954,99€ en 2023

Même si la norme salariale est égale à zéro, il est éronné de de considérer l’AIP comme un « blocage des salaires ». L’accord a été largement approuvé par les structures syndicales (la FGTB à 70% ; la CSC à 90% et CGSLB à 96%)[15]. Il est à noter que cet approbation résulte non seulement de la possibilité de négocier des primes de pouvoir d’achat mais aussi de la possibilité de pouvoir « travailler plus » en faisant des heures supplémentaires exonérés fiscalement[16]… Il faut reconnaître que l’accord interprofessionnel prévoit aussi des garanties collectives en cas de difficulté économique. Ainsi, la convention collective n° 159 qui autorise pour les cadres et employés (« cols blancs») l’application de la procédure de chômage temporaire pour raisons économiques sera prolongée jusqu’au 30 juin 2025 et sera accompagnée d’une triple indexation du supplément salarial en 2023, 2024 et 2025.

 En guise de conclusion

Le cas de la Belgique démontre avec une rare précision qu’un système d’indexation automatique est une sorte d’anomalie exemplaire qui a contribué à préserver le pouvoir d’achat de millions de travailleurs actifs ou retraités ou encore de bénéficiaires des minima sociaux. Le système a survécu à la tempête néolibérale des années 1980 et 1990. Certes, la négociation collective est encadrée par la définition d’une norme salariale, mais la définition de celle-ci mobilise les interlocuteurs sociaux à partir d’un cadre institutionnel qui consolide également le poids social des organisations syndicales. Celles-ci ont su garder une indépendance de vue et de positionnement, refusant régulièrement de cautionner un blocage des salaires, mobilisant contre de telles mesures (2014) ou laissant le gouvernement seul face à ses responsabilités. Au vu d’une représentation politique asymétrique, majoritairement de gauche au sud du pays et majoritairement libérale-nationaliste flamande au nord, le système de concertation sociale belge démontre aussi que les clivages sociaux capital/travail peuvent transcender les clivages politiques et linguistiques et se maintenir malgré ces derniers, sans que cela se traduise par une dégradation des rapports de force et une régression sociale. La véritable énigme se situe davantage sur ce versant plutôt que du côté de la « résilience» d’un système d’indexation. La véritable leçon pratique d’économie politique, à rebours de la doxa néo-libérale se situe dans le fait qu’un tel système n’est pas incompatible avec des taux de profitabilité ou de margé élevés et une compétitivité des entreprises.

 

Références

• Bijnens G., Duprez C. (2023a), Bedrijven, prijzen en marges, KW 2022, miméo, présentation devant le CCE, avril 2023.
• Bijnens G., Duprez C., Jonkheere J. (2023), Les hausses de prix observées en Belgique sont-elles dictées par l’appât du gain ?, BNB (23 avril 2023), en ligne https://www.nbb.be/fr/blog/les-hausses-de-prix-observees-en-belgique-sont-elles-dictees-par-lappat-du-gain  (consulté le 15 avril 2024).
• Bolle F. (2013), La mise en place du syndicalisme contemporain et des relations sociales nouvelles en Belgique (1910-1937), Thèse de doctorat en histoire, Université Libre de Bruxelles.
• Capéau B., Decoster A., Vanderkelen J., Van Houtven St. (2022), A distributional impact assessment of the energy crisis: the interaction between indexation and compensation, BE-PARADIS Working Paper wp.22.4, 33 p.
• Celasun, O., Hansen, N-J., Mineshima A., Spector M., and Zhou J. (2022), Supply Bottlenecks: Where, Why, How Much, and What Next?, IMF  Working Paper, 22/ 31, 50 p.
• Conter B., Fniel J. (2022), Belgique : hausse des salaires nominaux, aides publiques ponctuelles et perte du pouvoir d’achat, Chronique internationale de l’IRES, n°180.
• Fellahi A. et Creuse T. (2023), L’inflation et les mécanismes sectoriels d’indexation en Belgique. Analyse comparative, Institut du développement durable, Namur.
• Lamas R. (1997), « La loi de sauvegarde de la compétitivité : un nouvel encadrement des négociations salariales», in l’Année sociale, Institut de sociologie, Université Libre de Bruxelles, p. 87-97.
• Luyten Dirk (1993), Sociaal-economisch overleg in België sedert 1918, VUBPress Balans, 207p.

 

 

[1] Je tiens à remercier mon collègue Esteban Martinez-Garcia de l’ULB avec qui j’ai rédigé un article comparatif sur le cas de la Belgique et de la France, à paraître dans le n°29 des Cahiers du CHATEFP (Ministère du Travail, de la Santé et des Solidarités – France). J’ai bénéficié des conseils et de la documentation des chercheurs et économistes de la FGTB, en particulier Giuseppina De Simone, Lars Vandekeybus et Mischa Vanherck que je tiens remercier chaleureusement.

[2] Source : https://economie.fgov.be/fr/themes/entreprises/tableau-de-bord-de-la/resultats-de-la-competitivite/produit-interieur-brut

[3] Exportation des biens et des services en pourcentage du PIB. Données Banque Mondiale.  https://donnees.banquemondiale.org/indicator/NE.EXP.GNFS.ZS?end=2022&start=1981

[4] La liberté de négociation autorise l’adoption de conventions collectives d’entreprise qui améliorent le contenu des accords de branche.

[5] La part des échanges internationaux dans le PIB de l’économie belge atteignait déjà 65% du PIB.

[6] Le Conseil Central de l’Economie est une instance paritaire consultative et délibérative institué par la Loi du 20 septembre 1948 portant sur l’organisation de l’économie^. Site officiel https://www.ccecrb.fgov.be/

[7] Celles-ci ciblaient dans un premier temps les entreprises orientés sur l’exportation et celles à faible intensité capitalistique et représentaient 3 à 5 % de la masse salariale.

[8] Le seules matières qui dérogent à cette solidarité fédérale concerne avant tout la formation professionnelle (l’enseignement étant une compétence régionalisée), les allocations de famille et certains aspects liées à la fiscalité (droit de succession).

[9] FGTB : Fédération Générale du Travail de Belgique ; CGSLB : Centrale Générale des Syndicats Libéraux de Belgique ; CSC : Confédération des Syndicats Chrétiens.

[10] Il faut préciser ici que les seuils d’imposition fiscaux ont également été ajustés mais avec une année de décalage, ce qui explique pourquoi en 2022 la charge fiscale a augmenté tandis qu’elle a légèrement baissé l’année d’après.

[11] Le taux de marge est défini à partir du rapport entre l’excédent brut d’exploitation (EBE) et la valeur ajoutée à prix nominaux. L’EBE représente donc le solde restant de la valeur ajoutée après déduction de la masse salariale et des impôts mais en y incluant les aides diverses.

[12] Ainsi, dans le rapport technique du CCE du 30 octobre 2023 – 2450, on peut lire p.74 “D’un point de vue macroéconomique, l’indexation automatique des salaires pourrait contribuer à une détérioration de la compétitivité salariale des entreprises belges, ce qui pèserait sur les exportations, sur les investissements et donc sur la croissance économique. Toutefois, cet impact négatif sur la croissance économique devrait être compensé par une augmentation plus forte de la consommation des ménages, à condition que les augmentations salariales reçues par les ménages par le biais de l’indexation automatique soient dépensées en Belgique (c’est-à-dire qu’elles contribuent à une augmentation de la demande intérieure).(Rapport octobre 2023, p. 74)

[13] Communiqué de presse BNB du 9 juin 2023 https://www.nbb.be/fr/articles/leconomie-belge-devrait-croitre-de-04-au-second-trimestre-de-2023 Voir aussi le Business Cycle Monitor https://www.nbb.be/doc/ts/publications/bcm/2023_06_bcm_publication.pdf

[14] https://emploi.belgique.be/fr/themes/remuneration/salaire

[15] Un accord a minima, L’Echo, lien https://www.lecho.be/dossier/contestationsociale/le-groupe-des-dix-signe-un-accord-interprofessionnel-a-minima/10454057.html  Voir aussi https://www.fgtb.be/FGTB-approuve-accord-social

[16] En témoigne la reconduite du système de contingence des heures supplémentaires. En 2021-2022, ce que l’on appelle les « heures de relance », au nombre de 120 par année civile, s’étaient ajoutées au contingent de 100 heures supplémentaires volontaires. L’accord 2023-2024 maintient ce contingent de 120 heures de relance jusqu’au 30 juin 2025 et augmente le contingent à 180 heures supplémentaires qui bénéficient d’un régime fiscal avantageux à la fois pour l’employeur (exonération partielle du paiement du précompte professionnel) et le travailleur (réduction d’impôt).